行政撤销权控制之法理依据
正是由于行政撤销权的行使具有双重效用，因而对其进行控制就显得十分必要。在大陆法系国家和地区的行政法学理上，行政行为的不可改变力即是限制行政撤销权行使的理论依据。虽然早期行政法学理对行政行为是否具有这一效力还存在“否定说”、“肯定说”及“折衷说”之分，[iii]但在当今行政法学理及立法上，行政行为不可改变力的存在却也成为一个不争的事实。例如，日本行政法学理即认为，不可改变力是指“有权机关一旦就争讼裁决行为等做出判断，自己便不能依职权撤销、变更该判断的效力”。[iv]我国台湾地区学者也认为，不可改变力“对官署言，谓一旦决定之事件，视为就其内容已为最终之决定，官署对于同一事件，不得再为审理变更之效力。”[v]大陆学者则普遍认为，不可改变力意指“行政主体不得任意变更、撤销或废止所作的行政行为，又称一事不再理”。[vi]这些概念的具体表述虽各有不同，但它们都表达了这样一种观念：已成立的行政行为具有限制行政机关依职权随意对其进行改变的效力。当然，不可改变力并不意味着行政行为就绝对不能改变，而是指禁止毫无理由和不守程序的任意改变。
笔者认为，行政行为不可改变力的有无不仅仅关系到法律的安定与进步、社会公益及公民私益的维护，更为重要的是，它还直接反映了两种迥然不同的法治观念。对于处在社会转型期的当代中国而言，从法观念的视角解读行政行为的不可改变力或许更具有现实意义。我们的分析是沿着下面两组相对应的观念而展开的：
第一，严格法治主义与机动法治主义。严格法治主义强调法律的纯洁性，它要求任何行为都要恪守法律条文的明确规定，凡是与法律条款不相符合的活动无论何时都必须得到纠正。具体到行政法领域而言，在行政行为已经做出之后，只要行政机关发现其存在违法的情形或出现了客观情势的变迁，就应当及时且毫不犹豫地对其加以改变。行政机关通过这种“推倒重来”，使得行政行为的合法状态得以延续，进而促使法治精神贯彻实现。严格法治主义是法治的古典形态，它体现了浓厚的理想主义色彩。机动法治主义在强调法律至上性的同时，十分注重各种利益之间的平衡与协调。除了合法性之外，法律安定、信赖保护等要素都是其关切的对象。具体就行政法而言，当行政行为按照一定的程序做出之后，行政机关就要受到其自身言行的约束。“经过程序认定的事实关系和法律关系，都被一一贴上封条，成为无可动摇的真正的过去。”[vii]即便行政机关事后发现行政行为瑕疵情况的存在，也不能随意地宣称已经过的程序不算数而要从头再来。否则，任何一个理性的相对人都无法依据法律去合理地预测其行为的结果，也无法就行政机关对自身行为的态度做出可靠的判断，最终必然会导致相对人对行政机关的信任危机。机动法治主义正是通过限制行政机关的这种任意性的“推倒重来”，达到排除恣意、促使政府守法并保障相对人信赖利益的目的，进而加快法治的实现进程。它是现代社会利益多元化倾向在法律上的集中反映，体现了强烈的现实主义色彩。
第二，实质正义观和形式正义观。正义是一个涉及面十分广泛且具有高度开放性的概念，但无论是在当代中国还是在西方“话语”中，法律都是正义的同义词。法律的制定及其实施，最终目的都在于促成社会正义的实现。正义具有多种表现形式，实质正义与形式正义就是其中的一种重要分类。形式正义观强调任何法律上的决定都必须基于客观事实而做出，表现在行政法上就是要求行政决定必须有现实的事实依据和法律依据，当行政决定出现错误或其依据发生变化时，行政主体就应当主动进行修正，从而保证行政决定的适法性。可见，形式正义观是一种纯粹理想化的正义观。实质正义关注的重心则是权利义务实现的过程，即借助于一定的正当程序来实现正义。法谚曰：正义不仅应得到实现，而且要以人们能看得见的方式得到实现。因此，在实质正义观的视野中，法治的实现程度就主要取决于国家机关与公民个人对经既定程序所做出的决定的尊重和服从程度。程序的对立面是恣意，程序的重要价值也就在于排斥恣意。因此，当行政机关已经按照行政程序的要求进行事实及规范认定并最终做出行政行为之后，实质正义观就要求行政机关尽力地去维护其效力，从而维护法律秩序的安定性并保障社会成员正当的信赖利益，而不能根据其一已之主观判断轻易地加以自我否定并重新再来。否则，违反程序而机械、硬性地追求形式正义必将导致恣意的横行和泛滥。与形式正义观相比，实质正义观显然是一种比较务实的正义观。
以上分析显示，不同的法治观念和不同的利益追求决定了行政行为不可改变力的有无。换言之，不可改变力的存在取决于多种影响因素。大致来说，在严格法治主义及形式正义观的视野中，行政行为的不可改变力基本上是被否定的；相反地，如坚持机动法治主义及实质正义观，则不可改变力又应当是被予以认可的。鉴于我国自古以来普遍缺乏程序法观念，而在时下的法制实践中，行政机关又往往被视为行政程序当然的主人；同时，“有错必纠”、“具体问题具体对待”、“公益优先”等口号仍然是现实法律生活中的强势话语，相形之下，法律安定、信赖保护以及通过程序实现正义等观念还远未被世人所普遍接纳。因此，确认行政行为具有不可改变力在当代中国尤显重要和必要。它对于更新社会传统的法观念、培植行政主体的程序法意识、压缩行政权恣意裁量的空间乃至维护法律的安定及相对人的信赖利益都有着不言而喻的积极作用。基于此，一切行政行为都应当具有不可改变力。不论该行政行为是否已经超过法定救济时效，也不论其是否按照准司法程序做出，更不论其是授益性行为还是负担性行为，只要某个行政行为已经正式作出且非自始无效，即具有不可改变力。至于该行政行为所处的时空阶段或其自身性质，只可能影响到不可改变力的强弱程度，对不可改变力本身的存在与否则不起任何作用。
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