案情]
２００３年ｌ０月１５日，广州市白云区人口和计划生育局（以下简称区计生局）向法院申请强制执行由其作出的征决字〔２００３〕第０９０５０４３号《社会抚养费征收决定书》，要求刘源星、周顺华交纳社会抚养费８３５２０元。法院依法组成合议庭对具体行政行为的合法性进行了审查。
经审查查明：１９９８年２月１６日，刘源星、周顺华夫妇违法超生２孩。１９９８年７月１６日，广州市白云区龙归镇人民政府（以下简称龙归镇政府）作出征决字〔１９９８〕第０７号《征收计划外生育费决定书》，决定对刘源星、周顺华征收计划外生育费８３５２０元。２００３年３月３日，区计生局作出《通知》，内容是：龙归镇政府于１９９８年７月发给刘源星、周顺华的征决字〔１９９８〕第０７号《征收计划外生育费决定书》，由于《广东省人口与计划生育条例》第四十九条规定，计划外生育费“由县级计划生育行政部门征收”，所以，原征收决定作废，现送达征决字〔２００３〕第０９０５０４３号《社会抚养费征收决定书》，请刘源星、周顺华按此决定书执行。同日，区计生局对刘源星、周顺华作出了征决字〔２００３〕第０９０５０４３号《社会抚养费征收决定书》，内容是：依照《广东省人口与计划生育条例》第四十六条第一款之规定，决定向刘源星、周顺华征收社会抚养费８３５２０元。２００３年３月１５日，区计生局向刘源星、周顺华送达了上述《社会抚养费征收决定书》和《通知》。
[审判]
法院经审查认为，首先，已发生法律效力的决定书非因法定原因、非经法定程序，不能任意撤销。根据区计生局提供的证据，证实龙归镇政府于１９９８年７月１６日已向刘源星、周顺华送达了征决字〔１９９８〕第０７号《征收计划外生育费决定书》。该决定书已于１９９８年１０月１６日发生法律效力。而区计生局在上述决定书生效５年后，以征收主体不合法为由撤销另一行政机关作出的决定，该行为没有法律依据且超越职权，是不合法的。理由是：其一，根据当时施行的《广东省计划生育条例》之规定，龙归镇政府具备合法征收计划外生育费的主体资格，区计生局认为龙归镇政府征收主体不合法无法律依据；其二，若龙归镇政府作出的决定书内容违法，只能由作出机关或上级机关依合法程序撤销。而区计生局并非龙归镇政府的上级人民政府，没有撤销该镇政府作出的决定书的职权，其作出的废止原决定书的《通知》超越了职权，是无效的法律文书，不发生原决定书被撤销的法律后果。故区计生局作出的《社会抚养费征收决定书》，属对同一违法事实的重复征收行为，该行为违反了对同一违法行为不得两次处理的法律原则。另，根据当时施行的最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第８８条之规定，该镇政府应在自被征收人的起诉期限届满之日起三个月内向人民法院申请强制执行，逾期申请的，人民法院不予受理。即该镇政府最迟应在１９９９年１月１６日前向人民法院申请执行。即使是龙归镇政府同意自行撤销原征收决定书，亦属没有依法及时履行职责，无正当理由规避了向人民法院申请执行的期限。故对区计生局作出的《社会抚养费征收决定书》，依法应不准予强制执行。法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十五条第（二）、（三）项之规定，裁定：不准予强制执行区计生局作出的征决字〔２００３〕第０９０５０４３号《社会抚养费征收决定书》。
[评析]
这是一起典型的行政行为违法案件，案件中的行政机关任意撤销行政决定，违反了多个行政法原则。
一、违反行政行为具有确定力原则
本案中，行政机关任意撤销由另一行政机关作出的生效决定，违反了行政行为的确定力原则。
行政行为的效力内容，包括行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力。其中行政行为的确定力是指已生效的行政行为对行政主体和行政相对人所具有的不受任意改变的法律效力，是对行政管理法律关系双方的法律效力。对行政机关来说，它要求行政机关不得任意改变自己所做的行政行为，包括不得任意撤销、重作或变更。因为，行政行为是行政机关对行政相对人所作出的设定、变更、消灭权利义务的行为，作出行为时，行政机关掌握着行使权力的主动性，由其作出的行为，可以视为政府部门的一种承诺，行政机关有义务信守和兑现自己的承诺，否则就损害了行政相对人对这种承诺的信任，降低了行政机关的威信，也使国家的公权力遭受质疑，不符合责任政府的要求。确定力也要求行政管理相对人不得任意请求改变已经生效的行政行为。
当然，如果行政机关发现自己的行政行为确有违法的情形，可以依法予以变更。需要强调的是变更的前提是依法，包括了按法定程序进行、具备法定的变更事由。而且，如果因为行政机关自己的原因违法而改变原行政行为的，行政机关对由此而受损害的相对人还要承担相应的法律责任。比如，若行政机关审批了某公民建房，等房子建好后，行政机关发现审批违法，不应批准公民在风景区附近建房，于是撤销了审批行为，对公民由此造成的经济损失，应承担赔偿责任。因此，行政行为具有确定力，不得任意撤销。
同时，行政行为的撤销应在具备撤销的要件时，由有权国家机关作出撤销决定。合法的撤销要符合以下三点：一是确有证据证实原行政行为违法。比如行政行为所查明的违法事实不清，或证据不足，适用法律错误，程序违法等。二是只能由有权的机关撤销。有权的机关包括本机关、上级机关、司法机关。比如本机关发现错误自行纠正，或者是上级机关经过复议撤销，又或是司法机关经过司法审查后撤销。三是必须符合撤销的程序。如生效前经过法定审查程序而撤销，包括复议或诉讼；又如在生效后的监督程序中发现违法而撤销。
本案中区计生局没有撤销的职权。案件中１９９８年的《征收计划外生育费决定书》是由龙归镇政府作出的，龙归镇政府是县级人民政府的派出机构，而区计生局是县级人民政府的一个职能部门，区计生局不是龙归镇政府的上级机关，也不是法律授权的可以撤销其他行政机关行政行为的司法部门。因此，区计生局无权撤销龙归镇政府作出的生效决定，其作出的撤销决定属于超越职权的行为。
其次，区计生局撤销的理由不合法。区计生局认“由于《广东省人口与计划生育条例》第四十九条规定，计划外生育费由县级计划生育行政部门征收。”因此认为龙归镇政府在１９９８年没有征收计划外生育费的职权。事实上，《广东省人口与计划生育条例》自２００２年９月１日起施行，该地方性法规规定，自２００２年９月１日起，征收社会抚养费的执法主体改为县级计划生育行政部门。而在新条例施行前生效的《广东省计划生育条例》明确授权计划外生育费由镇人民政府、街道办事处征收。因此，龙归镇政府在２００２年９月１日前是合法的征收主体，其具备作出征收决定的法定职权。区计生局认定龙归镇不是法定的征收主体是错误的。
二、违反一事不再罚原则
对同一违法行为不能作出两次处理，这是最基本的行政原则。
由于区计生局无权撤销龙归镇政府的决定，所以区计生局作出的撤销通知内容违法，也不发生撤销原生效决定的法律后果。然而，龙归镇政府作出的征收决定已发生法律效力，此时，区计生局在２００３年作出的《社会抚养费征收决定书》也已送达给了超生夫妇，该《社会抚养费征收决定书》又已生效。所以，对于超生对象来说，计生行政主管部门对同一违法行为先后作出了两次处理，显然违反了“一事不再罚”的原则。
三、违反行政法不溯及既往原则
法律法规除有特别规定外，一般只适用于生效以后的行为，不适用生效以前的行为。因此，行政机关在执法活动中，应适用违法行为发生时生效的法律作为依据。广东省关于计划生育的法规于１９８０年制定，历经了五次修订，分别在１９８６年、１９９２年、１９９７年、１９９８年、２００２年修订。后颁布的计生法规对该法规实施前的违法行为是没有溯及力的。行政机关在新旧法规衔接过程中，在适用法律上容易出现概念模糊，特别是对新法规颁布后，旧法规已经失效，还能不能适用旧法规存有疑异。根据法无溯及力的原则，对过去发生的违法行为只能适用当时生效的法律作为处理时的法律依据，也就是说，新的计生法规自２００２年９月１日起施行，计生行政部门在９月１日后针对９月１日前的超生行为作出决定时，实体上应当适用违法行为发生时施行的法律作为处理依据。而本案中，区计生局对１９９８年的超生行为适用了２００２年９月１日生效的新法规，显然违反法不溯及既往的原则，属于适用法律错误。
四、法院应认真履行对具体行政行为进行合法性审查的职责
法院受理非诉行政执行案件后进入执行程序，即属于司法执行的性质，法院应当保证据以执行的依据是合法的。如果法院不经审查就执行了违法的依据，不但会影响法院这一司法机关的合法性、公正性，若侵犯当事人的合法权益，还会引起国家赔偿的后果。所以，对具体行政行为认真审查，不但体现司法权对行政权的监督制约，还体现法院的公正性。最高人民法院〈关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释〉第九十三条也规定了法院在受理行政机关申请执行其具体行政行为后，需要对具体行政行为的合法性进行审查。审查包括五个方面：具有执法主体资格；符合职权范围；事实清楚；适用法律正确；程序合法。
本案虽然被征收人在收到行政征收决定后，没有使用起诉等救济途径，行政征收决定也已发生了法律效力。但由于法院在受理执行案件前认真履行司法审查权，避免了国家公权力侵犯公民合法权益的事件发生。
涉及计生的案件属于农村敏感案件。由于生育观念的落后和农村经济文化的滞后，造成农民违反计划生育案件屡屡不绝。而有的部门因不重视追缴工作，造成向法院申请强制执行超过法定期限。在解决这一问题时，计生管理行政机关采取的方法是：无正当理由任意撤销原生效的决定书，重新发出决定书，在新决定书生效后有效的申请执行期限内申请法院执行。其规避申请执行期限的意图非常明显。究其原因，一是计生管理行政机关依法行政意识薄弱，对计生法律不熟悉，特权思想严重，滥用执法权；二是受利益驱动。这种任意撤销行为不但影响了政府的诚信，违反信赖保护原则，伤害了群众对政策部门的信任，还极易引发政府与群众之间的矛盾。因此，法院对这类案件依法认真审查，不但可防止行政权利滥用，还起到维护社会稳定的作用。目前，计生管理行政机关在计生执法中反映出的问题较多，在适用实体法方面也存在很多误区，尤其在新旧法规衔接阶段的概念混乱，搞不清执法主体问题，执法程序不规范。
所以，法院履行对非诉行政执行案件的司法审查权时，要坚持法律原则，坚持行政行为确定力原则，严格审查行政机关自行撤销行政行为的理由，把握好维权、监督和支持依法行政的关系。
（作者单位：白云区人民法院）
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