“利害关系人”启动主体有失规范

根据《行政许可法》第69条第1款的规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关可以根据利害关系人的请求启动撤销程序对行政许可进行撤销。由此可见，行政许可“利害关系人”可以成为行政许可撤销程序的启动主体。笔者认为，当下我国行政许可撤销制度中有关“利害关系人”启动主体建设还存在以下几个方面的问题：

1．“利害关系人”概念模糊

何谓行政许可撤销制度中的“利害关系人”？《行政许可法》并未对这一不确定性法律概念作出进一步细化界分。笔者认为，对于“利害关系人”这一概念的理解与界分直接关系到行政许可撤销制度系统整体开放性程度以及相关“利害关系人”的权益保障程度。由于目前缺少有关“利害关系人”概念更为详细的统一规定。因此，实践中，在判断行政许可撤销程序启动申请人是否属于“利害关系人”时，行政许可机关往往是通过行使自由裁量权的方式进行判断。趋利避害、利益最大化，是市场经济条件下“经济人”的本能，这一点行政许可机关也不例外。众所周知，行政许可撤销程序的有效运行在给作为“利害关系人”的行政许可撤销申请人带来公平、公正等民主法治价值的同时，其运行本身也需要一定的代价，例如，撤销程序的运行可能会增加行政许可机关的行政监管成本，同时还可能会潜在地影响到行政许可机关自身的权威与形象。因此，实践中，趋利避害、利益最大化的“经济人”思维倾向往往会激发促使行政许可机关在判定行政许可撤销程序申请人是否属于“利害关系人”时从自身监管成本及自身权威的角度出发，尽可能将“利害关系人”这一概念进行狭义理解，尽可能地缩小“利害关系人”的外延，从而尽可能地来规避行政许可撤销程序的启动义务。

在一定程度上，行政许可撤销制度中“利害关系人”这一不确定法律概念的运用弱化了行政许可机关撤销程序启动义务的刚性，为行政许可机关规避、甚至拒绝启动行政许可撤销程序提供了制度“漏斗”空间。由于囿于合法性司法审查原则的要求，人民法院对行政许可机关有关“利害关系人”这一概念的自由裁量判断权的行使又不能够轻易染指，因此，司法审查监督的空白又加剧了行政许可机关这种功利思想。笔者认为，实践中“利害关系人”外延的不当压缩必将导致行政许可撤销制度公信力的不断流失。

2.“利害关系人”角色定位缺失

根据《行政许可法》第69的规定，“利害关系人”有权向行政许可机关提出撤销行政许可请求以启动行政许可撤销程序，而当行政许可机关基于“利害关系人”请求而启动行政许可撤销程序后，“利害关系人”在行政许可撤销程序中究竟是一个什么样的角色定位，《行政许可法》则没有作出进一步明确规定。笔者认为，“利害关系人”角色定位的不同必然决定了其在整个行政许可撤销程序中的不同权利义务架构。“利害关系人”角色定位的缺失不仅不利于行政许可撤销制度的统一化、规范化建设，而且更不利于“利害关系人”权益的救济与保障、对于行政许可机关的监督。

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