行政诉讼3案例
案例一：行政机关履行国企出资人职责被诉案
【案情】
某水电站（以下简称“水电站”）系A县镇办企业。1991年6月企业成立时工商登记的企业性质为集体。2010年7月，县国资局作出《对水电站资产产权界定的批复》，认定其资产为国有资产。水电站不服向法院提起诉讼，经终审判决确认水电站资产为国有资产。
2012年9月，镇政府发布公告关闭水电站，由清算组接管其资产。水电站不服关闭清算决定，向县法院提起诉讼，称镇政府侵犯其企业经营自主权，请求撤销公告。县法院认为镇政府关闭水电站是以出资人身份做出自主经营决定，不是行政机关履行管理职责行为，水电站请求事项不属于法院行政诉讼受案范围,裁定不予受理。水电站不服，提起上诉。上诉法院维持一审法院意见，认为水电站的资产于2010年已被界定为国有资产，并经法院生效判决确认，镇政府根据县政府《同意水电站关闭的批复》发布公告，对水电站予以关闭清算，是行使国有资产出资人权利、履行出资人职责的行为，不是行政机关行使行政职权、履行社会公共管理职能的行为，不属于行政诉讼法的调整范围，驳回上诉，维持原裁定。
【焦点】
1、工商登记为集体所有的企业经济性质为什么是国有企业？
首先，工商登记对企业经济性质的记载不妨碍司法裁判对此作出不一致的认定。司法裁判的效力高于工商登记，在司法裁判对企业经济性质作出认定后，可以根据需要通过变更登记解决司法裁判和工商登记之间的直接冲突。本案中，水电站的权属根据生效的终审判决为准。其次，将资产属于国有但工商登记为集体的企业视为国有企业体现了企业经济性质与产权归属的一致。工商登记的目的在于明确企业所有制形式，反映资产来源及产权归属，只有公示作用而并无实际确权或权利设定功能。对于企业经济性质，应当根据实际产权归属确定企业的经济性质。第三，实至名归的认定才能正确处理相关企业法律上的权利义务关系。根据《集体企业国有资产产权界定暂行办法》第八条、《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第八条的规定，“全民所有制企业、事业单位、国家机关等全民单位以货币、实物和所有权属于国家的土地使用权、知识产权等独资创办的以集体所有制名义注册登记的企业，其资产所有权应界定为国有资产”。因此对于“名”为集体而已通过产权界定程序确定“实”为国有的企业，应当根据资产性质视为国家出资的国有企业，适用企业国有资产法等国有资产监督管理法律、法规处理法律上的权利义务关系。
2、行政机关履行国有企业出资人职责的行为是否具有可诉性？
行政机关履行出资人职责的行为并不能纳入行政诉讼的受案范围。理由在于：第一，成为行政诉讼的前提是行政行为的成立，需同时具备三个基本要件：一是主体要件，即行政行为的主体应是行政主体；二是职权要件，即行政行为必须是履行社会公共事务管理职能的行为；三是行为要件，以一定方式或形式做出的行为，包括作为或不作为。第二，行政机关履行出资人职责的行为不具有履行行政管理职能的属性，缺乏上文所述的“职权要件”。《企业国有资产法》第六条规定，“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责”。在我国政治经济体制改革中，政企分开意味着政府行政管理职能与国有资产出资人职能的分离，行政机关履行出资人职责的行为不具有履行行政管理职能的属性。第三，从经营管理上而言，行政机关依法履行出资人职责行为，不仅不构成对企业经营自主权的侵犯，反而恰恰是其作为国有资产出资人行使企业自主经营权的表现。
【启示】
随着国有企业改革进程的深入推进，各级政府对国有企业管理引发的争议是否属于行政诉讼的受案范围越来越需要司法实务上作出有力的回应，而不能作出简单、经验的判断。
1、行政机关履行出资人职责行为的界定
行政机关对国有企业履行出资人职责的行为，从三个方面的构成要件上进行认定：（1）主体的特定性。根据《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等相关规定，履行出资人职责的主体只能是国务院、地方人民政府、国务院国有资产监督管理机构以及地方人民政府按规定设立的国有资产监督管理机构，以及国务院和地方人民政府根据需要授权的其他部门、机构。（2）范围的特定性。有关行政机关对国家出资企业作出行为的事项必须符合法律、行政法规等规定的履行出资人职责范围内的事项，如制定公司章程，享有资产收益、承担相应责任，参与重大决策和选择管理者等。否则，该行为不能认定为履行出资人职责的行为。（3）国有资产主管的特定性。具有履行出资人职责的行政机关必须对有关企业国有资产享有主管权限，其行为方可认定为履行出资人职责的行为。以上三个方面的要件同时具备，方可认定行政机关的行为属于履行出资人职责的行为。
2、行政机关如侵犯国有企业经营自主权仍面临行政诉讼危险
《行政诉讼法》第十一条第一款第（三）项规定行政机关侵犯法律规定的经营自主权的行为属于行政诉讼的受案范围，本身没有排除不适用于国有企业。根据最高人民法院《关于当事人对行政机关作出的全民所有制工业企业分立的决定不服提起诉讼人民法院应作何种行政案件受理问题的复函》（法函[1994]34号）和《关于对因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理问题的批复》（法复[1996]4号）的相关规定及内在的立法精神，行政机关对国有企业作出的分立、调整划转企业国有资产的行为属于侵犯法律规定的经营自主权的行为，当事人提起行政诉讼的，人民法院应予受理。可见，行政机关侵犯国有企业经营自主权的行为，依法属于行政诉讼的受案范围。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第17条列举了部分典型的侵犯企业经营自主权的行为，如行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立企业或者改变企业隶属关系。实践中行政机关侵犯企业经营自主权的情形要宽泛、复杂得多。具体而言，主要包括以下几个方面的权利：第一，企业财产权，即企业对其管理的资产享有的占有、使用和收益的权利。第二，人事管理权，包括选择管理者及其对职工依法进行劳动管理的权利。第三，经营决策权，包括企业设立、分立、合并、投资、出售、关闭、解散以及改变经营体制等重大事项的决策权和企业管理、经营活动中具体事务的决定权等。一旦行政机关作出的行政行为对国有企业上述权利的自主行使带来干扰、形成障碍，应当认定为侵犯国有企业经营自主权的行为。
3.两江新区管委会与悦来集团等4家公司存在两种不同关系
一是出资人与被出资人的关系。按照《重庆市人民政府关于无偿划转重庆保税港区开发管理有限公司等4户企业的批复》（渝府〔2013〕90号），划转隶属关系后，两江新区管委会对保税港、江北嘴、港务、悦来4家公司如同原来市国资委一样，是出资人与被出资人的关系，管委会在这一关系中只履行出资人职责，没有行政管理职能。
二是行政管理权限与管辖区域的关系。两江新区管委会作为市政府的派出机构，按照职权法定原则，通过市人大《关于两江新区行政事项决定》和市政府82号文对其进行授权，在直管区域范围内履行部分行政管理职能。上述“直管区域”包括了4家公司开发管理的区域，因此从“辖区隶属”的角度，管委会对4家公司具有部分行政管理职责。
综上所述两种关系，管委会对4家公司的管理既有出资人的职责，又有行政管理职权，但两者无直接关联，互不为因果，不能混同理解。
案例二：食品标签不规范安全问题案
【案情】
2011年9月至2012年2月，A公司销售某橄榄原香食用调和油（以下简称“调和油”）。2012年2月21日，县工商局行政执法人员检查时发现上述调和油未标示橄榄油的添加量，而该产品标签上有“橄榄”二字，并配有橄榄图形，吊牌（食品标签的组成部分）上有文字描述：“添加了来自意大利的100%特级初榨橄榄油，洋溢着淡淡的橄榄果清香。除富含多种维生素、单不饱和脂肪酸等健康物质外，其橄榄原生精华含有多本酚等天然抗氧化成分”等。县工商局于2012年2月27日立案调查，并于5月9日向原告送达了行政处罚听证告知书。A公司在法定期限内未提出陈述和申辩，也未要求举行听证。5月15日，县工商局向原告送达行政处罚决定书，认定原告经营标签不符合《食品安全法》的规定，作出责令改正、没收违法所得和罚款的行政处罚。A公司不服，向县法院提起诉讼。法院审理认为：A公司经营的调和油属于预包装食品，其标签属于预包装食品标签。根据GB7718-2004《预包装食品标签通则》规定：“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了某种或数种有价值、有特性的配料，应标示所强调配料的添加量”。依照《食品安全法》(2009版)第四十二条第一款第（九）项、第八十六条第（二）项，《行政诉讼法》第六十九条规定，判决维持县工商局作出的行政处罚决定。A公司不服上诉，上诉法院经审理认为原判决无误，驳回上诉，维持原判。
【焦点】
1、食品标签不规范是否属于食品安全问题？
《食品安全法》(2009版)第二十条第（四）项规定，食品安全标准应当包括对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求。因此，与食品安全、营养有关的标签内容和具体要求是食品安全标准之一，是受食品安全法规范和调整的。
2、GB7718-2004《预包装食品标签通则》在该案中是否可以适用？
全国人大常委会法工委2010年3月19日在《对国家质检总局关于商请明确食品安全标准有关法律适用问题的函的意见》中指出，“在食品安全国家标准未公布以前，应执行现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准。对生产经营不符合这些标准的食品等违法行为进行查处，适用《食品安全法》的有关规定；《食品安全法》未作规定的，适用其他有关法律的规定。”
GB7718-2004《预包装食品标签通则》自2005年10月1日实施，本案被告查处原告经营销售未标示橄榄油添加量的调和油的违法行为发生时间是2011年9月至2012年2月，此时， GB7718-2011《预包装食品标签通则》尚未实施，因此，被告适用GB7718-2004《预包装食品标签通则》对原告作出行政处罚并无不当。
【启示】
食品标签是食品包装上的文字、图形、符号及一切说明物。如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了某种或数种有价值、有特性的配料，应标示所强调配料的添加量。企业经营特别强调某种配料、成分的食品而未标示添加量或含量的，属于经营标签、说明书不符合《食品安全法》规定的食品，应依据《食品安全法》（2009版）第八十六条的规定予以处罚。
现行的GB7718-2011《预包装食品标签通则》是由国务院卫生行政部门制定的，对GB7718-2004《预包装食品标签通则》进行了全文援引，且明确是食品安全国家标准，是有效的法源之一。
从两江新区近年来的行政复议及涉诉案件分析，部分“职业打假人”正把目光聚焦在食品安全生产领域。新《食品安全法》将于2015年10月实施，两江新区的市场监管面临着更严峻的考验，需要各相关部门提高主动性，切实依法积极履行监管职责，强有力打击危害食品安全生产的违法行为。
案例三：备案行政行为诉讼案
【案情】
胡某是A公司2个股东之一，持有股份49%，负责保管公司营业执照和除法人代表章之外的所有印章。2011年3月，因印章意外被抢，胡某委托他人持A公司营业执照原件和印章遗失报刊声明，向区公安分局申请重新刻制公章和财务章，并经审批后在印章治安管理信息系统进行了登记备案。2012年9月，A公司法人代表李某持公司原印章申请登记备案。区公安分局调查后发现胡某在原登记备案中存在伪造委托书的行为，遂撤销了原登记备案，准予李某重新登记备案。胡某不服，起诉要求撤销。法院在审理中胡某经两次通知后仍未按要求出庭应诉和提供证据，根据规定予以裁定终结诉讼。
【启示】
1、刻章备案行为属于行政诉讼受案范围。
理由：第一，作出备案的主体是行政机关，如本案的印章备案主体为公安机关。第二，备案行为是备案行政主体根据备案申请者的主动申请，并就申请备案的事项作出的对外行政行为。这与行政机关的人事处理、交流等内部行为具有本质的区别。第三，行政行为具有对外宣示或公示之功能，有信赖保护及公信力之效果，能产生影响后续行为或确认、肯定先前行为法律效力的法律效果。备案行为表明所备案的事项具有合法性，而在确定具有合法性的前提下，方可进行相应或下一步活动，因而多个主体都可能具有利害法律关系，所影响的主体对象包括备案申请人、备案事项中直接涉及的主体以及备案可能涉及的其他利害关系人。2015年5月起，新《行政诉讼法》取消了受案范围中“具体行政行为”的限制，进一步扩大了相对人诉讼的可能性，因此只要符合法律精神之要求的事项，均应纳入行政诉讼受案范围之中。
2、针对李某的重新备案申请，胡某具有原告主体资格。
理由：第一，胡某的股东身份。根据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第15条、第16条规定关于诉讼参加人的规定：权益必然受到行政行为影响的主体，可以自己的名义提起诉讼。胡某所在公司的特殊情况决定其与普通公司与股东之间的关系不同，公司只有胡某和另一股东两个股东。如果公司权益受损，胡某的权益也将必然受到损害。第二，胡某的公章管理人身份。本案起诉称“约定营业执照和除法人代表章外的所有印章均由胡某保管”，由于公司只有两名股东，而且股份仅相差百分之二，因此不排除胡某作为拥有较少股份的股东，为了保障自己在公司运转或决策过程中的权益，与另一股东约定由其保管公章等事项，而公司的事务通常都需要使用公章及营业执照，以确保其能知晓公司使用公章等重要活动的可能性。在没有相关证据否定当事人所述之时，而且具有一定合理性和可能性的基础上，基于充分保护合法诉权的考虑，宜先立案进入审理阶段以进一步确定相关案件事实。上述两种身份必须并行存在，使胡某获得利害关系人或行政相关人的身份，缺一则可导致其丧失主体资格。如果仅有股东身份，股东的行为不能直接代表公司；如果仅有印章保管员身份，公司权益受影响也不会对其权益造成损害。
新《行政诉讼法》在第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，说明这是行政诉讼发展的必然方向。