——补正告知行为是否属于行政复议范围的认定问题

【裁判要旨】

对申请人权利义务不产生实际影响的程序性告知事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围，但对行政机关重复要求申请人补正的行为应予指正。

【案例索引】

一审：浙江省杭州市中级人民法院（2012）浙杭行初字第29号（2012年6月8日）。

二审：浙江省高级人民法院（2012）浙行终字第98号（2012年9月11日）。

 【案情】

上诉人（原审原告）：朱某某等13人。

被上诉人（原审被告）：浙江省人民政府（下称浙江省政府）。

2011年9月20日，朱某某等13人向杭州市人民政府（下称杭州市政府）邮寄《政府信息公开申请表》，要求公开“收回、注销江干区彭埠镇新风村农村集体土地承包经营权证以及经承包人认证情况”的信息。杭州市政府于2011年9月29日作出杭政公开办[2011]125号《政府信息补正申请通知书》，告知朱某某等13人“请你们补充、更正所需信息内容的准确描述以后，再行申请”。朱某某等13人于2011年10月12日向杭州市政府邮寄《申请信息公开补正回复书》，告知“我们认为申请信息内容已十分明确，不需再重新进行补充或者描述”。杭州市政府于2011年10月18日作出杭政公开办[2011]127号《政府信息补正申请通知书》，告知朱某某等13人：“你们于10月12日向市人民政府邮寄的《申请信息公开补正回复书》悉。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《杭州市政府信息公开规定》的有关精神，鉴于本机关难以根据你们的申请确定具体的信息内容，请你们补充、更正所需信息内容的准确描述以后，再行申请”。

浙江省政府于2011年11月28日收到朱某某等13人提出的《行政复议申请书》。该申请书认为杭州市政府作出《政府信息补正申请通知书》不合法，请求浙江省政府撤销杭州市政府作出的杭政公开办[2011]127号《政府信息补正申请通知书》，责令杭州市政府明确需补正的具体内容。浙江省政府于2011年12月1日作出浙政复补字[2011]72号《行政复议申请材料补正通知书》，要求朱某某等13人按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第八条的规定，推选1至5名代表参加行政复议。朱某某等13人于同月3日收到该通知书，后向浙江省政府提交《行政复议代表推选书》，推选朱某某、陆金耀为复议代表。浙江省政府于2011年12月6日收到该推选书。2012年2月6日，浙江省政府作出浙政复决[2012]11号驳回行政复议申请决定认为，朱某某等13人申请公开“收回、注销江干区彭埠镇新风村农村集体土地承包经营权证以及经承包人认证情况”的信息内容是明确的，杭州市人民政府两次要求朱某某等13人补充、更正所需信息内容的准确描述后再行申请，显属不当，予以指正。但杭州市政府作出的杭政公开办[2011]127号《政府信息补正申请通知书》系政府信息公开工作中的程序性事项，对朱某某等13人的权利义务不产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围，朱某某等13人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。另，告知朱某某等13人如认为杭州市政府未依法履行信息公开职责，可以依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款的规定申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回朱某某等13人的行政复议申请。该决定书于同年2月8日送达给朱某某。2012年2月20日，朱某某等13人针对该决定书向杭州市中级人民法院提起行政诉讼。

【审判】

杭州市中级人民法院经审理认为，原告朱某某等13人向浙江省政府申请行政复议，请求撤销杭州市政府作出的杭政公开办[2011]127号《政府信息补正申请通知书》，责令杭州市政府明确需补正的具体内容。浙江省政府经审查后认为原告申请公开的信息内容是明确的，杭州市政府两次要求原告补正存在不当，对此进行了指正，且告知原告相关的救济途径。浙江省政府认为杭政公开办[2011]127号《政府信息补正申请通知书》系程序性事项，不属于行政复议受案范围，并据此驳回原告的行政复议申请，并无不当。行政程序上，浙江省政府按照规定要求原告推选代表参加行政复议，并在法定期限内作出被诉行政复议决定，程序合法。综上，浙江省政府作出的浙政复决[2012]11号复议决定具有事实和法律依据，符合法定程序。原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。据此判决驳回原告朱某某等13人的诉讼请求。

宣判后，朱某某等13人不服，提起上诉。

浙江省高级人民法院经审理认为，本案系因上诉人朱某某等13人针对杭州市政府信息公开补正通知申请行政复议继而引发的诉讼。由于上诉人申请行政复议事项仅为对其权利义务不产生实际影响的程序性告知事项，并不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围，故被上诉人浙江省政府驳回上诉人提出的行政复议申请，并无不当。虽然行政复议被申请人杭州市政府重复要求补证行为确有不当，但被上诉人已在其行政复议决定中予以指正，并为上诉人及时获取所需政府信息指明了行政救济途径，故原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此判决：驳回上诉，维持原判。

【评析】

本案的焦点问题在于：政府信息公开程序中行政机关在申请内容明确的情况下要求申请人补正，申请人回复申请内容明确的情况下，行政机关第二次作出补正告知的行为是否属于行政复议受案范围。对此，形成了两种不同的意见：

一种意见认为，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（一）项的规定，程序性事项不可诉需符合三个要件：第一，申请内容不明确；第二，行政机关要求申请人作出更改、补充；第三，对申请人权利义务不产生实际影响。本案中，被上诉人浙江省政府已认为该申请内容是明确的，该告知不符合上述条件。其次，第一次告知后，上诉人朱某某等13人回复杭州市政府认为其申请是明确的，杭州市政府第二次作出告知，内容与第一次告知一致，并未告知上诉人哪里不明确。在这种情况下，上诉人已无法继续申请公开该信息，实际上导致信息公开程序的终结，对上诉人权利义务产生了实际影响。该告知存在拒绝公开之故意，构成拒绝履行政府信息公开法定职责，该告知作为拒绝履行的载体，上诉人可对其直接提起行政复议，不需另行复议不履行法定职责。杭州市政府所作的杭政公开办[2011]127号《政府信息补正申请通知书》应属于行政复议的受案范围，被上诉人浙江省政府驳回复议申请适用法律错误，应判决撤销并责令重作。

第二种意见认为，被上诉人浙江省政府在复议决定书中已指出杭州市政府两次作出告知的行为存在不当，进行了指正。依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（一）项之规定，信息公开程序中的补正告知属于程序性事项，对申请人权利义务不产生实际影响。对申请人权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼的受案范围，亦不属于行政复议受案范围。此外，浙江省政府在复议决定中告知了上诉人相应的救济渠道，上诉人的实体权益并未受到侵害。因此，浙江省政府驳回行政复议申请并无不当，应判决驳回上诉人的诉讼请求。

我们认为，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（一）项的规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为；……”。其背后的法理基础是：补正告知是行政机关受理政府信息公开申请之后，基于对申请书内容的审查而作出的一种程序处理，是一种中间阶段的行为，尚不属于最终的行政决定。根据行政法上的成熟原则，这种程序性处理、中间阶段的行为不能直接接受司法审查。但是这种排除司法审查并非绝对，存在例外情况，如果当事人或者利害关系人认为“程序性处理”已经影响到了行政行为的“实体决定”，那么这种补正告知行为就应当接受司法审查。故不能简单地认为二次补正告知行为对当事人权利义务不产生实际影响，如果行政机关滥用补正程序达到了变相终结行政程序的结果，则应当给予当事人复议和诉讼的权利。但本案中，被上诉人浙江省政府已在其行政复议决定中指正了杭州市政府重复要求补正行为，并为上诉人朱某某等13人及时获取所需政府信息指明了行政救济途径，即上诉人可以通过要求杭州市政府履行政府信息公开职责实现其实体权益，补正告知行为并未终结上诉人的救济权，上诉人仍然可以通过行政程序获得必要的救济。因此，笔者的倾向性意见是对于补正告知行为是否属于行政复议范围的认定，人民法院应侧重于对当事人实体权利的救济，当实体权益并未受到实际影响时，简单地将二次补正告知行为认定为行政复议的受案范围，进而在诉讼中撤销或确认复议行为违法，法律效果和社会效果均不佳。故二审法院认定上诉人申请行政复议的补正告知行为系对其权利义务不产生实际影响的程序性事项，该补正告知行为不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围是正确的。

编写人  浙江省高级人民法院  惠  忆

                        马良骥