行政法规与合同法共同作用下的农村房屋买卖合同

行政法或行政法规对于合同效力的影响，是通过合同法第五十二条“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”的引致性规定而间接发挥作用的，因此，违反法律强制性规定的合同效力的判断需要通过对合同法规范与行政法规范一同观察才能确定。

（一）合同效力与行政法规强制性规范

通过检索相关的法律、行政法规后可以发现，现行法律、行政法规对于宅基地和农村房屋的规定只有三个法律规范，列举如下：（1）《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积……。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”（2）《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设…”；（3）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号,以下简称《决定》）第十条规定：“…改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”如何理解上述三个法律条文？笔者认为，需要厘清以下几个问题：

首先，《土地管理法》第六十二条规定是同时调整农村宅基地和房屋的规范。该条包括三层含义：一是，农村宅基地使用权分配实行“一户一宅”原则；二是，允许农村房屋的买卖；三是，农村房屋买卖的法律后果是不得再申请宅基地。 ^[14]

其次，《土地管理法》第六十三条只调整宅基地以外的其他非农业建设用地。（1）从条文的前后分别设置的情况分析，六十二条与六十三条是并列关系，而不是种属关系。（2）从条文调整对象分析，该条只是针对土地使用权，没有对房屋作出安排；（3）从条文内容分析，“非农业建设”不应当包括村民住房用地，否则与该条中但书部分“因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”的内容不相吻合。因此，将《土地管理法》作为禁止农村房屋买卖的法律规范看待，并不妥当。

再次，《决定》第十条“禁止城镇居民在农村购置宅基地”是指禁止直接从村集体经济组织审批或购买宅基地（原始取得），并没有明确禁止已获合法批准的宅基地的转让（继受取得），至少没有禁止农村房屋的买卖。因为，其禁止目的是改革和完善宅基地“审批制度”，规范性质为对宅基地的管理性规范，违反禁止的结果为购置宅基地申请不予审批。如果该条有禁止农村房屋买卖的意思，必然与《土地管理法》第六十二条“村民出卖、出租住房”的规定相矛盾。换一角度分析，对房屋所有权、宅基地使用权的禁止或限制，已超出宅基地管理范畴，属于民事基本制度，根据《立法法》的规定，应当通过制定法律解决。

（二）合同效力与部门规章、地方性法规的强制性规范

对农村宅基地或房屋作出规范的部门规章主要有：（1）国务院办公厅于1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（以下简称《通知》）规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”（2）国土资源部于2004年11月4日发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》（以下简称《意见》）规定：“农村宅基地占用农用地应纳入年度计划，严禁城镇居民在农村购置宅基地。”（3）地方性法规或行政规章对宅基地使用权流转的规定各地做法不一，大多数地方与上述《通知》与《意见》相似，但也有直接规定允许宅基地流转的地方性规定。如《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》第二十七条第一款规定：“农村村民宅基地使用权可以进行流转，但是，农村村民宅基地实际占用面积超过法定标准的部分应当按照规定缴纳土地有偿使用费。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”2004年10月1日生效的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第四条的规定，村民住宅用地使用权不得流转，但因转让、出租和抵押地上建筑物、其他附着物而导致住宅用地使用权转让、出租和抵押的除外。

如何理解《通知》、《意见》和地方性法规的相关规定？笔者认为，《通知》规定的“农民的住宅不得向城市居民出售”，与国务院《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”内容并不一致，不是对《决定》的补充和解释，规定的妥当性及法律效力均值得商榷。就合同效力的判断而言，部门规章和地方性法规的禁止性规定不能作为认定合同效力的依据，合同法及司法解释均作出了明确的规定，不论是理论界或是实务界，遵循这一规定是不容置疑的。当然，将《通知》中“有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”作为禁止物权变动的规定，其效力应当承认。

（三）适用《合同法》第五十二条规定的审判理念与方法论思考

合同法施行前，对合同效力的审查很严格。在涉及法律强制性规定的场合，不仅对标的物性质有严格地限制，对交易主体的限制也非常严格。以城市私有房屋买卖为例，根据《城市私有房屋管理条例》规定及当时的政策，机关、团体、部队、企事业单位不经县以上人民政府批准，不得租用或购买私有房屋，涉及上述主体的房屋买卖合同均按无效处理，甚至农民未经批准购买城镇房屋的也按无效合同处理 ^[15]。合同法施行后，在立法鼓励交易、尊重当事人意思自治、保护交易安全的司法理念下，合同无效的情形被严格限定，更新合同效力观念尤为重要。

我国的法律体系属于成文法体系，对合同效力进行调整的基本方式是通过法律的明文规定实现的。 ^[16]《合同法》第五十二条规定“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同无效，不得随意扩大适用范围，应当严格按照《合同法》及相关司法解释的规定，将强制性规定限制在制定法和国务院制定的行政法规上。此外，为当注意合同法关于合同效力规定具有溯及力，《合同法解释（一）》第三条规定：“人民法院确认合同效力时，对合同法实施以前成立的合同，适用当时的法律合同无效而适用合同法合同有效的，则适用合同法。”因此，以《合同法》施行作为合同效力判断的标志性事件，对施行前、后合同效力判断规则作一“切割”和划分，有利于准确地把握合同效力界定。

在法律适用的方法论上，对于《合同法》第五十二条的理解，不能通过简单的形式推理得出所有违反强制性规定的合同均为无效的结论。因为，该条未规定例外情况，构成法律漏洞。人们不难通过反证法证明 “并非所有违反法律、行政法规强制性规定的合同都是无效” 的命题是真的，这意味着必然有部分违反法律、行政法规强制性规定的合同是有效的。针对这一法律漏洞，法官应当通过目的性限缩的方法填补漏洞，将该条规定的强制性限制在效力性规范中。至于何为效力性规范，应当探求行政法立法目的，从禁止对象、禁止目的等方面综合分析确定。 ^[17]例如，《城市房地产管理法》第三十八条转让条件规定，不属于效力性规范，不能以些认定房地产转让合同无效。

（四）行政法与合同法共同作用下的农村房屋买卖合同

民法以追求公平与正义为目标，行政法以追求效率为价值取向。由于主管范围、价值目标等不同，民法与行政法在调整同一社会现象时难免发生冲突。这种冲突在合同效力中表现在：某些违反法律尤其是部门规章、地方性法规的行为或合同，虽然应当受到行政处罚，但在民法中是有效的民事法律行为或有效合同。例如，民事主体违反税法规定逃避纳税义务,交易行为未必无效。否则，作为纳税基础的合同无效，又凭什么纳税？反过来说，合同有效并不表示其行政违法性消失，只是表明违法性不足以导致合同无效，原本又产生的行政法律关系并不因为合同有效而发生变化。民法与行政法对同一现象调整结果的不一致，正好证明民法的私法品质与行政法的公法属性存在差异，完全符合法律制度分工的旨意。需要指出的是：农村宅基地的问题涉及到国家土地政策，是一个兼具私法、公法性质的问题；同时，农村宅基地关乎国家土地政策的大事，行政、司法机关均有义务共同维护土地市场的管理秩序。但对于国家土地政策的理解，应当统一到加强对土地一级市场（宅基地的审批）的管理上来，而不是在二级市场地做文章。 ^[18]此外，就立法论而言，禁止或是放开还有争论的余地。但是，判断农村房屋买卖合同效力完全是一个民法问题，应当以现有法律规范作为讨论基础，以民法自身原则和规则作为判断准绳。

综上，法律、行政法规没有禁止农村房屋买卖，行政法与合同法共同作用下的农村房屋买卖合同作有效处理应属有理。相反，如果合同按无效处理且允许返还房屋的话，农村房屋买卖包括城市中的“农村房屋”买卖纠纷将暴增（农村房屋买卖无效规则将有可能在事实上变成“纠纷发生器”），原本稳定的社会秩序将被破坏，受到“垢病”的将是法院的判决，而不是“有关规定”。

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